苏州“和谐拆迁”的秘密

经我们长期调查发现，苏州及其代表的苏南地区，是工业化和城市化扩张过程中最为有序的地方。在各工业园区快速扩张过程中，苏州经济高速增长，同时被征地拆迁农民获得了比较合理公正的补偿安置，政府和农民之间形成和谐的关系。当媒体日益关注珠三角集体土地入市，农民和开发商直接谈判，突破征地制度中地方政府和农民的传统关系时，不妨看看苏南地区的经验：在快速工业化和城市化过程中，哪些制度优势可以顺利解决频频出现的征地拆迁冲突问题？

一、征地拆迁冲突

近年来，我们一直在全国各地调查土地制度改革，发现各地农民均盼着拆迁，同时几乎各地征地拆迁过程都充满冲突，尤其大城市郊区的农房拆迁，涉及的利益巨大，冲突尤为剧烈。农民上访大多涉及征地拆迁，这成为公众舆论关注的焦点问题。一些地方政府既要扩张城市，又拆不动众多“钉子户”，就雇用市场化的拆迁公司介入。拆迁公司不规范和追逐利润的特征让它在加快拆迁进度的同时，可能采取非标准化的补偿方式和骚扰、强制等灰色暴力手段，损害了拆迁补偿的公正性和基层政府的合法性，加剧了拆迁冲突。

由于冲突频发，征地拆迁被称为“天下第一难事”。无论如何提高补偿标准、改革补偿方式，媒体及学界总是把冲突原因解读为制度损害农民利益，呼吁赋予农民更大的土地权利。已经有一些地方政府干脆放弃直接介入征地拆迁，如广东深圳市在城市更新过程中让渡土地开发权，允许集体经济组织和外来开发商谈判确定土地价格，政府再和集体经济组织及开发商签订三方协议，约定条件，一般是政府无偿获得20％的土地和配套15％的公共基础设施。这确实解决了政府和农民的冲突问题，不过取消征地拆迁是以政府几乎完全让渡土地增值收益为代价的，占有村集体土地的农民（股民）依赖土地出让普遍成为千万富翁。这种制度安排取消了政府征收土地再把土地拿到市场上招拍挂的权力，消灭了本身归入公共财政收入的土地财政，既不符合当前中国国情，也不公平。

二、和谐拆迁在苏州的表现

苏州是苏南地区的核心城市，从20世纪90年代苏州工业园区建设开始，一直在大规模扩张。2006年，苏州市 X 区计划成立 CH 产业园。按照规划，7个村的所有土地均需征收，所有农村房屋及集体土地上的工厂均需拆除。2014年，由于大规模征地拆迁及安置工作结束， CH 街道办事处在 CH 产业园基础上成立。

CH 产业园经历2006～2016年10年的拆迁，列入拆迁批次的6500户，仅遗留149户。拆迁补偿按户进行，户均拆迁约200平方米，获得一大一小两套安置房共180平方米，补偿款购买了两套安置房后余下不多，装修后一户可能剩下不到10万元。拆迁过程中，干部、农民普遍认为拆迁秩序良好，补偿合理公正。

不仅 X 区，整个苏州地区均是如此，没有观察到政府和农民对立的情况，除个别冲突事件外，没有发生激烈的或群体性冲突事件，也没有群体性上访，这就是很多人期望的“和谐拆迁”。

当然征地拆迁在当地政府看来并不容易，相对于社会管理和福利分配等事务，征地拆迁也是艰难的。上级政府既要发展也要稳定，就是要拆迁，又要不出事。农民接受政策需要有一个过程，头三年，农民还不太了解政策，工作比较难做。从2009年开始，工作就比较好做，各村出现了农户排队签拆迁协议的现象，因为农户知道当“钉子户”没有好处，“早签约的不吃亏，后签约的不加价”，反之，早签约有种种奖励，比如早选房。

同是和谐拆迁，深圳通过让渡土地开发权，消除政府和农民之间的直接利益冲突，换取社会和谐，实际上是令作为公共财政的土地财政私人化，换来的是土地利益集团和地方政府形成尖锐的利益对立。苏州则坚持征地制度，把土地开发权牢牢掌握在政府手中，通过再分配的方式合理分配土地增值收益。农民普遍获得合理公正的补偿，政府获得土地开发权，建立了政府和农民之间和谐的关系，工业化和城市化也得以快速扩张，是真实的、实质性的“和谐拆迁”。

不过，奇怪的是，深圳“和谐拆迁”在全国广为宣传，苏州的却不为人知。深圳尽管把土地开发权让给农民，农民获得了巨额土地增值收益，政府和农民利益上的对立却没有缓和，二者间制度性的对立关系反而被强化了。苏州城市建设坚持严格的土地管理，合理补偿农民，政府和农民形成了良好的关系，政府合法性通过征地拆迁大大提升，其在大规模征地拆迁过程探索形成的征地拆迁制度优势值得借鉴。

三、和谐拆迁源于制度优势

实际上征地拆迁中剧烈的冲突和征地制度关系不大，而是和具体操作中的多种因素有关。苏州当地的干部把和谐拆迁归结为“公平、公正、公开、公示”原则，简称“四公”。不过仅列出原则是没有意义的，很多地方政府也希望做到这四点，但实际上偏离了。苏州能坚持这些原则，有三个原因比较重要：一是扎实的基础工作，包括严格的土地管理及实践形成的地权的集体观念；二是合理的制度建设，包括预征预拆制度、合理补偿安置制度和规范化的制度设计能力；三是基层治理能力，在村干部职业化和村级组织正规化基础上，地方政府能够有效监督基层干部，减少灰色空间。

（一）扎实的基础工作

苏州长期坚持严格规范的土地管理，农村建设标准化，拆迁过程中的差异化补偿需求也很低。从调查来看，苏州应当是全国农村宅基地和建房管理最规范的地区，从中心城市到偏远农村均没有违建，为后来的城市征地拆迁确立了良好基础。

苏州地区人多地少，在20世纪70年代集体工业起步及农村住房开始翻建时，就形成了严格的土地管理制度，政府允许集体按照规划创办乡村工业，但不允许个人在集体土地上建厂房，这是苏州和浙江土地管理政策的最大不同。乡镇在70年代就设立了建管所，村成立建房小组，要求农民按照规划建房，不允许超占、超高。建房需要四邻签字认可，还要有村和镇的认可，有的村会收取押金。一旦违建，镇村会调用城管队，组织乡村两级干部进行拆除，押金不再退还。地方政府的说法是：“宁愿和一家做冤家，做得了一家工作，就可以不做一百家工作。”

在严格的土地管理基础上，农民形成了强调集体和国家的地权观念。在地方共识规范中，征地拆迁是政府的权力，反抗是没有道理的。苏州农民拥有非常清晰的正统的地权观念，最符合土地管理法的本意。农村土地是集体的，农户只有承包经营权，宅基地是集体的，集体分给个人使用，房屋才是自己的。土地既是集体的，也是国家的，国家在需要建设时就拿去开发，农民并不吃亏。在过去，农民土地被回收后用于集体企业建设，集体优先解决就业问题，补偿给农户口粮，农户是非常乐意的，因为无需种田就没有负担，还可以获得粮食补偿。现在农民土地被征收用于开发区建设，农民获得了相应的城镇社会保障和安置房，农户也非常乐意。

（二）合理的征地拆迁补偿

苏州地区的城市扩张采取典型的“开发区”模式，在规划的数十平方公里内进行统一征地拆迁，拆出来的空地按照规划使用，当地干部称为“预征预拆”模式。地方干部准确地把握了农民心理：“开发区不能在上项目时才去征地，这是征不到的”，“政府要用这块土地时，农民漫天要价，政府不要这块土地时，农民主动‘卖’给你。他们的土地收了，我们的土地还怎么不收？一部分农民是没有大局观念的”。

预征预拆给地方政府预留了调控空间，在和农民的博弈中保持了较强的主动权。比如苏州地区少有强制拆迁，一旦有“钉子户”要高价，不愿意拆迁，地方政府就把他放在一边。由于晚拆的补偿和安置标准、地点没有任何改变，还损失了拆迁补偿的诸多奖励和利息，有许多“钉子户”后悔。在中西部地区，由于项目建设，征地拆迁任务重、时间紧，短时间内就要腾退土地，地方政府迫于政治压力不得不向“钉子户”妥协，后果严重。

苏州地区坚持合理公正的补偿。按照法律规定，政府征地要给足土地补偿费、安置补助费，让农民“生计有保障”“生活水平不降低”。苏州地区以“土地换社保”“宅基地换房”的方式实践，无论土地征收抑或房屋拆迁，补偿均是保障性的，真正是安置补偿而非市场交易，是以“城镇保障”换取“农村保障”。由于采用社会保障而非货币补偿的方式，征地拆迁补偿就缺乏弹性，社会保障的对象是被征地人口，需求是可以计算的，减少了政府和农民在征地拆迁过程中的博弈。在非农就业的基础上，苏州农民通过征地拆迁获得了城镇社会保障和城镇房屋，增强了融入城镇的能力，普遍感到受惠于城市开发建设。

苏州征地拆迁过程也涉及诸多具体的制度设计细节，体现了政府在制度建设方面的强大能力，有利于征地拆迁的有序进行。

比如分户制度就非常严格（这恰恰是各地区征地拆迁过程中最难以约束的），地方政府规定父子不分户，子女未婚随父母，子女已婚则父母随子女。上门女婿和已出嫁的女儿不享受安置，如果户口已外迁却在本村有资产，仅做资产补偿，不再享受宅基地补贴、奖励和安置。面对离婚分户套取安置房的现象，地方政府规定夫妻双方离婚满5年且经过村民代表大会表决确认属于真离婚的，才能确认分户。再比如预拆迁制度，子女达到婚龄或所拥有房屋为破旧的危房的农户，可以申请预拆迁，就是说即使该农户没有纳入拆迁批次，出于特殊的原因也可以申请提前批次拆迁。

（三）强大的基层治理能力

苏州地区的基层组织建立在村干部职业化基础上，有强大的基层治理能力，村干部是纯粹的政府代理人，有利于自上而下的政策贯彻落实。在政策落实过程中，征地拆迁制度的效力建立起来，政府允许的利益空间、博弈手段是清楚的，有利于形成良性的互动秩序。在很多地方，政府迫于维稳压力，采用各种方式额外补偿“钉子户”，农户形成新的博弈预期，普遍认为“闹大”是博弈的手段，“老实人吃亏，‘钉子户’是可以得好处的”，造成城市后续的征地拆迁难度更大，农民和政府之间的博弈手段更为激烈，关系更加紧张。

依赖于乡村工业及集体经济的发达，苏州地区在20世纪80年代中后期就组建了职业化的村干部队伍。村干部是专职的，一旦进入村两委就有稳定的预期。他们有较高的收入，2017年时村两委成员年工资一般在10万元以上，村书记有20万元，村干部这份职业很吸引人。职业稳定性也较好，只要不犯错误，就可以一直干下去，选举不会影响任职。村干部职业化让国家具有强大的基层治理能力，村级组织成为乡镇行政的直接延伸，村干部也敢于坚决贯彻政策，因为能得到乡镇的保护：即使在一个村庄中得罪人，政府也会调动安排他到乡镇（街道）其他部门任职，而不是解雇。

在征地拆迁过程中，苏州地区乡村基层干部表现公正。很少听说有干部在此过程中被查处，而在全国各地这都是最容易发生腐败的领域。基层干部也因公正而富有权威，很少有老百姓认为村干部得了额外的好处。

一个村书记说：“干部不能有尾巴。”“是要甘愿吃亏的，该拿的要拿，不该拿的一定不能拿。你有尾巴，让老百姓抓到，你如何去治理群众？”“农民担心干部优厚亲友，农民的心理是占便宜不要紧，不能吃亏，干部不坐正，老百姓是要上访告状的。”他举例说：“有人的鱼塘被一个干部非法侵占了，政府对其附着物已经补偿过一次，他还要求更多补偿。他到办公室把电话机砸了，村干部叫派出所来处理，后来他赔了电话机，当面赔礼道歉。类似的事情如果不严肃处理，该农户就变成上访户，对其他农户形成示范作用。而派出所在这个过程中发挥了维护政府（干部）权威的重要作用。”

四、苏州和谐拆迁的启示

当下中国仍处于快速城市化和工业化进程中，城市要扩张，就必然要征地拆迁，其间涉及巨大利益调整，矛盾和冲突不可避免。当前征地制度改革的重要目的是缓解征地拆迁过程中政府和农民的紧张关系，实现和谐拆迁。但和谐拆迁不是一厢情愿的，它同配套的制度建设及乡村治理能力有关。从苏州的经验来看，当前征地制度并无根本的问题，制度本身不是冲突的原因。苏州市坚持了征地制度，结合地方实际，借助于严格的土地管理、合理的补偿制度及强大的乡村治理能力，达到了和谐拆迁的目的，而大多数地区缺乏这些基本要素。

舆论及学界希望学习深圳的做法，通过土地管理改革缩小征地范围、提高征地补偿、允许集体土地直接入市等方式扩大农民权利，但这只能转移而非解决问题。如上文提及深圳市政府允许集体经济组织和开发商直接谈判获得土地增值收益，导致形成一个强大的土地食利者集团，这是农民集体和地方政府根本利益对立的原因。正如贺雪峰教授所说：“中国新民主主义革命和社会主义革命已经从制度上消灭了这个土地食利者集团，我们没有必要重新建立。”

本文来自微信公众号：新乡土，作者：夏柱智